La grazia tra decisione presidenziale e istruttoria ministeriale (non una decisione salomonica, ma non sia neppure autoreferenziale)

Il contributo affronta alcuni nodi della vicenda relativa al conflitto di attribuzioni sollevato in relazione al rifiuto di dar corso alla determinazione presidenziale della concessione della grazia ad Ovidio Bompressi, in particolare attraverso la critica delle concezioni che inquadrano la grazia come un’attribuzione concertata ed un potere condiviso tra il Presidente della repubblica e governo. In tutti gli atti presidenziali cui si applica il regime della controfirma, Presidente della repubblica e governo concorrano alla decisione attraverso la controfirma svolgendo una funzione che è e resta diversa: mentre la funzione del governo è politica, quella del Presidente della repubblica è di controllo e garanzia costituzionale. La reciproca implicazione imposta dalla controfirma è prevista per impedire l’autoreferenzialità del potere e dell’esercizio dello stesso da parte dell’organo costituzionale, per attivare meccanismi di controllo e garanzia –preliminare, tendenzialmente riservato, monitorio e fondato sull’autorevolezza– che indirizzino al rispetto del limite costituzionale della funzione e dell’attribuzione. Sviluppando coerentemente le implicazioni derivanti dalla natura complessa e duplice della grazia (in via primaria, un atto di iniziativa presidenziale volto alla umanizzazione e individualizzazione della pena e, in via straordinaria, un atto di iniziativa governativa per la tutela della “ragion di Stato”), si osserva che la controfirma dell’atto di grazia non può mai essere considerata un atto dovuto, non è mai degradabile ad una funzione formale, è sempre controllo del rispetto dei limiti costituzionali. All’esito di una dialettica di un’attività di controllo svolta secondo le logiche della collaborazione costituzionale, l’eventuale diniego di controfirma da parte del governo nei confronti dell’atto presidenziale –così come il diniego di emanazione da parte del Presidente della Repubblica nei confronti dell’atto governativo– risulterà legittimo nella misura in cui l’atto, in concreto, fuoriesca dai suoi specifici presupposti e dalla sua funzione costituzionale. Il Presidente della Repubblica valuterà i termini del suo diniego nei limiti della sua responsabilità ex art. 90 cost.; il governo avrà margini di apprezzamento politico, valutando se ha interesse a rilevare il vizio, e di tale apprezzamento porterà –nelle forme consuete– la responsabilità politica. Si rileva, infine, che l’istituto della controfirma ministeriale garantisce l’istruttoria ministeriale sulla grazia, opportuna non solo per evitare ogni necessità di duplicare l’apparato nell’ambito della dotazione presidenziale, non solo per acquisire tempestivamente eventuali obiezioni, ma anche per sottrarre l’atto presidenziale alla mera autoreferenzialità. In tal modo, la controfirma acquisisce un valore più ampio e significativo della possibilità di impedire l’atto (che pure potrebbe essere legittimamente negato quando il Presidente usasse della grazia per una finalità e funzione diverse da quella umanitaria e individualizzante che le è propria, in contrasto con il parere del governo); la controfirma diviene l’elemento che impone di costruire un procedimento necessariamente ispirato alla leale collaborazione, attraverso il quale anche la decisione da parte di un organo monocratico qual è il Presidente della Repubblica si afferma come manifestazione di un valore di integrazione.